2019-12-06 10:39:17 邱國軍
建立規范高效的“三權”（農村承包地所有權、承包權、經營權）運行機制，健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，對發展現代農業、增加農民收入、促進鄉村振興具有重要意義。近期我們對新疆完善農村承包地所有權承包權經營權分置制度情況進行了調研。
土地流轉呈現“一降一增”趨勢
2018年4月，新疆出臺了《關于推動農村土地所有權承包權經營權分置的實施意見》（新黨辦發〔2018〕29號）。截至目前，新疆全區家庭承包耕地流轉面積預計745.8萬畝，比2017年底增加84.7萬畝，增長12.8%。
新疆三權分置改革的主要特點為：
一是農村土地經營權流轉南北疆發展不平衡。全區農村土地流轉絕大多數在北疆經濟較為發達的地區。北疆地區農村土地流轉面積646.9萬畝，占全區土地流轉總面積的95.5%，其中，昌吉州、塔城地區、伊犁州、阿勒泰地區、博州等地流轉面積分別為268.3萬畝、137.8萬畝、96.8萬畝、51.3萬畝、49.6萬畝，五地州流轉面積合計603.8萬畝，占全區流轉面積的89.1%；南疆地區（五地州）流轉面積30.6萬畝，占流轉總面積的4.5%（其中南疆四地州流轉面積28.3萬畝，僅占流轉總面積的4.2%）。
二是農村土地經營權流轉方式仍然以出租（轉包）為主。截至目前，全區出租（轉包）、轉讓、互換、股份合作流轉面積分別為568萬畝、6.5萬畝、61.4萬畝、35.9萬畝，占流轉總面積的比重分別為83.8%、1%、9.1%、5.3%；另有0.8%的耕地通過臨時代耕等其他方式流轉。從全區來看，以出租（轉包）為主要流轉方式的，主要集中在昌吉州、伊犁州，分別為245.3萬畝、91.7萬畝，分別占全區出租（轉包）總面積的43.2%、16.2%。
三是農村土地經營權流轉呈現“一降一增”趨勢。截至目前，農村土地流轉入農戶的面積482.6萬畝，占流轉總面積的比重為71.2%，比2017年底降低1.8個百分點；流轉入農民專業合作社的面積117.5萬畝，比2017年底增加11.1萬畝，增長10.4%，占流轉總面積的比重為17.3%，增加1.2個百分點；流轉入企業面積40.3萬畝，比2017年底增加16.2萬畝，增長67.5%，占流轉總面積的比重為5.9%，增長2.3個百分點。全區農村土地流轉仍然以基本農戶為主，但流轉入農戶的面積所占的比重呈現下降趨勢，而流入農民專業合作社和涉農企業等新型農業經營主體的面積所占的比重穩步增長。
四是農村土地經營權流轉規范化程度進一步提高。截至目前，全區流轉出承包耕地的農戶21.9萬戶，簽訂流轉合同18.1萬份，涉及流轉耕地面積565.9萬畝，流轉合同簽訂率達83.5%，比2017年底增加9.5個百分點，其中克州流轉合同簽訂率98%、和田地區96%、伊犁州95%、塔城地區90%。
“三權分置”的支撐能力尚不足
政策法規宣傳有待加強。一些地方的基層干部和農民對農村土地承包政策認識不清、理解不深、把握不準，違背法律政策的問題時有發生。特別是南疆四地州，承包經營權流轉還處于初始階段，一方面是農民還擔心土地流轉后自身權益得不到保障，流轉土地的積極性不高，另一方面是部分基層干部理解把握土地流轉政策不到位，隨意干涉農民土地流轉，損害了農民權益，造成了不良影響，“三權分置”的推進還有較長的路要走。
農村土地流轉管理和服務體系尚不健全。一是不少地方土地流轉市場交易平臺建設滯后，土地流轉雙方信息有效對接機制還沒有形成。二是流轉利益糾紛仍不同程度存在，或未使用自治區統一的土地流轉合同文本，農戶間流轉以及短期流轉很多沒有簽訂合同，留下了糾紛隱患。三是農經部門在鄉鎮機構改革中，合并到鄉財政所，農村土地承包管理職能弱化、邊緣化的問題比較普遍，難以提供正常的指導服務。“三權分置”的基礎工作還不扎實。
農業適度規模經營的支撐條件還不到位。一是資金信貸融資渠道較窄，貸款難問題普遍，政策性保險、貸款貼息等普惠政策覆蓋面不廣。部分地方雖開展土地經營權抵押貸款，但貸款額度滿足不了生產需求。二是農業設施用地落實難，規模經營主體發展空間受限。三是農田排灌渠道等基礎設施建設滯后，產權不明晰、管護責任落實不到位；四是目前多數合作社、家庭農場等新型農業經營主體還處于小、散、弱狀態，整體實力還不強，開展農業適度規模經營的能力有限。“三權分置”的必要條件尚缺乏。
農業社會化服務不能滿足現代經營主體的需要。目前，新疆多數地方對做好農業社會化服務，解決資源瓶頸、優化市場配置、提高生產效率的重要性認識不足，沒有建立相應工作機制。鄉鎮基層農技、農經隊伍“缺編、缺才、缺重視”現象普遍，隊伍青黃不接、活力不足問題日趨突顯。存在公益性服務機構引領支撐能力不足、經營性服務組織實力不強、服務產品供給不足，服務內容與經營主體需求之間存在差距，社會化服務體系發展環境有待優化，政府購買服務形式單一、覆蓋面窄等問題。“三權分置”的支撐能力尚不足。
應加快建立地縣鄉三級土地流轉交易市場
新疆屬于經濟欠發達地區，在西部地區具有一定的代表性。為有序推進農村承包地所有權承包權經營權分置工作，建議：
一是加快推進土地確權頒證工作，為土地經營權流轉奠定基礎。加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，在此基礎上，堅持“依法、自愿、有償”的原則，引導農民將土地流轉給專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，推進土地實現規模化生產。同時，加強土地流轉監管和政策指導服務，切實保障農戶和新型農業經營主體的合法權益。
二是營造良好政策氛圍，推進農業集約化經營。推進《關于推動農村土地所有權承包權經營權分置的實施意見》《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的實施意見》和《關于進一步引導農村土地經營權規范有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》的實施，強化政策引領，發展多類型的農村土地適度規模經營，推進“三權分置”改革。
三是加強土地流轉管理和服務，為“三權分置”打好基礎。加強土地流轉市場運行規范，加快建立地縣鄉三級土地流轉交易市場。運用土地承包經營權確權登記頒證成果，依托農村經營管理機構建立以縣級為中樞、鄉級為平臺、村為網點的土地流轉服務平臺和土地流轉監測體系，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。建立健全工商資本租賃農地監管和風險防范機制，引導規范工商資本到農村持續健康投資農業。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全鄉村調解、縣（市、區）仲裁、司法保障的糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營糾紛。
（作者：邱國軍 國家發展改革委農經司掛職干部）
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